Intervento dell'Avv. Livia Magrone alla Tavola Rotonda «L'integrazione delle componenti del sistema della aviazione civile (uomo-macchina-ambiente)» che si è svolta nell'ambito del Convegno dell'11 giugno 2002.

Premessa

L'integrazione uomo-macchina-ambiente - il tema proposto a questa tavola rotonda - pone essenzialmente il problema della ricerca di quella forma di integrazione che garantisca al tempo stesso:

1. La massima sicurezza al binomio uomo-macchina;

2. La miglior tutela dell'ambiente compatibile con le attività economiche in corso di svolgimento;

3. La massima efficienza operativa.

Questa forma di integrazione va individuata in un quadro normativo già ben definito a livello internazionale dalla normativa ICAO ed a livello comunitario dalla normativa dell'Unione europea.
So di parlare ad esperti, che ben conoscono tutta la normativa cui mi riferisco, ma penso valga ugualmente la pena di ricordarne le prescrizioni di base, perché non sembra che esse siano state tenute tutte presenti nella relazione della Commissione presieduta dal prof. Riggio, pur redatta da esperti di grande valore, né che siano ad esse conformi gli orientamenti della Commissione ínterparlamentare presieduta dall'on.le Romani.

1. La sicurezza

Relativamente alla sicurezza (intesa come safety, ossia sicurezza delle operazioni), l'ICAO ha emanato l'annesso 14, che determina molto dettagliatamente ed esaurientemente le dotazioni infrastrutturali aeroportuali necessarie per garantirla da parte dell'aeroporto. L'ICAO ha emanato inoltre l'annesso 17, che prescrive le operazioni necessarie per prevenire atti ostili nell'ambito del trasporto aereo (la «security»). Ha infine emanato il DOC 9774, nel quale prescrive al gestore non solo la redazione del manuale aeroportuale, che provvede al coordinamento tecnico dei vari operatori aeroportuali, gestore compreso , ma anche l'elaborazione di un piano di sicurezza (limitato, alla "safety"), relativamente al quale il gestore ha poteri di controllo sugli altri operatori, rimanendo soggetto al controllo pubblicistico del Directorate of Aerodromes Standards and Safety, che il DOC 9774 prescrive sia istituito all'interno della Civil Aviation Authority, ossia dell'Autorità nazionale, di regolamentazione e controllo, che nel nostro Paese è l'ENAC.

Quanto alla normativa comunitaria, oltre ad alcuni principi basilari sulla disciplina della concorrenza contenuti nel Trattato e riflessi in una pluralità di norme riguardanti i settori più disparati di attività, vi sono, in fase di approvazione, le tre proposte di regolamenti del Consiglio dell'Unione sul Cielo Unico europeo (COM (2001)564 def. 0235, 0236 e 0237 COD), che mirano alla unificazione del controllo aereo nel territorio dell'Unione e prescrivono l'istituzione di una Autorità nazionale di vigilanza sul controllo aereo, che di nuovo non può che essere l'ENAC, ente regolatore del sistema. I principi basilari cui facevo cenno consistono nella assoluta incompatibilità fra le funzioni di regolatore e quelle di operatore. L'Unione ha più volte, in settori diversi di attività, affermato che lo stesso soggetto non può essere al tempo stesso giudice e parte in causa.
Discende dal quadro normativo sopra delineato che la struttura del sistema della sicurezza (intesa sia come safety che come security) deve necessariamente essere costruita in forma piramidale. Al vertice, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti. Ad esso sott’ordinata, l'Autorità di regolazione e di controllo, l'ENAC.

Nell'ambito dell'ENAC, la direzione generale per le prescrizioni e la vigilanza sugli standards e la sicurezza aeroportuale. Sott’ordinati alla direzione in questione, i gestori aeroportuali, le cui funzioni non possono che limitarsi all'adeguamento dell'aeroporto alle prescrizioni infrastrutturali ICAO ed alla sua gestione, coerente con il manuale aeroportuale e con il piano di sicurezza. Tutte le funzioni di tipo pubblicistico devono infatti essere attribuite all'ENAC ed alla sua emanazione, che è la direzione generale di cui parlavo poc'anzi, il cui compito specifico è la sorveglianza sulla conformità dell'aeroporto agli standards ICAO, il controllo sul rispetto del piano di safety e l'irrogazione di eventuali sanzioni in caso di difformità.

Perché le funzioni dell'ENAC possano essere svolte in modo neutrale, in posizione di netta terzietá rispetto agli altri soggetti che operano nel sistema, è inderogabile che non vengano attribuiti all'ente dei compiti gestionali. L'ENAC non può predisporre i disciplinari di concessione indire le gare per l'assegnazione delle concessioni, stipulare i relativi contratti e vegliare sulla loro osservanza, perché diventerebbe il controllore, del proprio operato. Esso deve e può predisporre i disciplinari e, una volta assegnate le concessioni e stipulati dal Ministero o da una sua articolazione i relativi contratti, presiedere alla vigilanza sui gestori. Allo stesso modo, non può predisporre i piani di ampliamento aeroportuale, indire le gare per la realizzazione delle opere finanziate dallo Stato, assegnare i lavori e certificarne la conformità alle prescrizioni del bando. Il regolatore non può e non deve essere operativo.

Infine, il gestore dovrà sottostare, insieme a tutti gli altri operatori aeroportuali, alla sorveglianza dell'ENAC, tramite una direzione generale cui è demandato il controllo e la vigilanza sugli standards e sulle procedure di sicurezza, e quest'organo è la Direzione circoscrizionale aeroportuale, nella quale si accentrano anche le funzioni di polizia dell'aerodromo affidategli dal codice della navigazione.

In contrasto con quelle che sono le linee obbligate del sistema, la Relazione della Commissione Riggio prefigura, per la garanzia della sicurezza, un ampliamento delle funzioni dell'ENAC nel settore della regolamentazione e del controllo, con l'acquisizione di quelle già facenti capo all'ENAV - il che appare corretto - ma senza sottrarre all'ENAC le funzioni gestionali che l'attuale normazione gli attribuisce e che sono incompatibili con il suo ruolo di regolatore; prefigura una riorganizzazione del Ministero, quale vertice degli indirizzi di normazione, della vigilanza e della gestione del sistema, con contestuale promozione delle necessarie professionalità, ma lascia nel vago il come tale riorganizzazione dovrebbe realizzarsi.

Ipotizza la cessione di compiti di controllo aereo nella fase terminale dall'ENAV alle gestioni aeroportuali che, in quanto frantumazione del controllo stesso, appare in controcorrente rispetto alla normativa europea sull'unificazione e centralizzazione del controllo aereo sul territorio comunitario e non è del resto coerente neppure con la scarsa propensione agli investimenti da parte delle gestioni, di cui si parlerà più oltre, o alla difficoltà delle gestioni minori di effettuarli in misura corretta.
La stessa Relazione prefigura la trasformazione delle gestioni aeroportuali in Airport Authorities, il che implica l'affidamento di poteri pubblicistici di supremazia al gestore che sono assolutamente incompatibili con l'attività concorrenziale del gestore quale prestatore di servizi di handling.

Su linee guida ancora meno conformi alla normativa internazionale e comunitaria sembra si stia muovendo la Commissione interparlamentare presieduta dall'On.le Romani, che completerebbe tra l'altro il quadro con la previsione della soppressione della Direzione d'aeroporto. Il che, per quanto detto sopra, contrasta con la normativa ICAO, che specificamente impone un Directorate for Aerodromes standards and safety.

La normativa ICAO, si noti bene, è vincolante per lo Stato firmatario indipendentemente dal suo recepimento in atti normativi interni. Lo Stato cioè è tenuto ad osservarla e farla osservare, senza di che si rende inadempiente agli obblighi assunti Internazionalmente. Si tratta, ancora una volta, di nozioni elementari per tutti coloro che si trovano qui oggi, ma queste nozioni sembrano fare difetto ai molti commentatori della riforma, che continuano a menzionare l'esigenza di un recepimento formale, quasi che questa fosse la condicio sine qua non dell'applicabilità degli annessi ICAO e delle norme ICAO in generale. Si può dire piuttosto che l'emanazione di atti normativi che recepiscono le prescrizioni ICAO può servire a renderne il contenuto comprensibile ed attuabile nel Paese, in quanto le norme e gli annessi sono redatti in una lingua, l'inglese, che non è familiare a tutti gli operatori del sistema, ma lo è solo agli operatori del trasporto e del controllo aereo, nel cui settore è la sola lingua utilizzabile per ogni tipo di comunicazioni.

Si deve dunque, a mio modesto avviso, concludere che l'attuale sistema dell'aviazione civile non richiede, per garantire la sicurezza, alcun intervento normativo di grande portata. Il nostro sistema, con al vertice il Dipartimento dell'Aviazione civile, o altra articolazione ministeriale che si voglia sostituire al Dipartimento, in sottordine l'ENAC, regolatore, certificatore e autorità di vigilanza anche nel settore del controllo aereo, con articolazioni periferiche nelle direzioni circoscrizionali aeroportuali, risponde correttamente allo schema imposto dalla normativa internazionale e comunitaria. Vi risponde anche la normativa cui deve ottemperare il gestore, tenuto ad adeguare le infrastrutture aeroportuali alle prescrizioni ICAO dell'annesso 14 sulla safety, e ad operare conformandosi al piano di safety da lui stesso predisposto. Vi risponde, infine, la normativa che assoggetta il gestore alla vigilanza dell'ENAC e della sua articolazione periferica che è la direzione circoscrizionale aeroportuale, con compiti precipui di controllo sulla conformità dell'aeroporto agli standard internazionali ed alle prescrizioni di sicurezza.

Semmai, ciò che dovrebbe essere fatto - e non è stato fatto adeguatamente sinora - è di meglio definire e delimitare le competenze e funzioni dei vari organi esistenti, promuovendo al contempo la migliore professionalità dei soggetti che operano, sia mediante nuove assunzioni sia mediante corsi di perfezionamento; ciò che dovrebbe essere fatto è anche di delineare le sanzioni applicabili in caso di inottemperanza, che devono essere previste dall'ordinamento e fino ad oggi non lo sono state se non nell'ambito del rapporto concessionario, ed applicarle quando necessario.

Ricordiamo che forse proprio a causa della mancanza di strumenti di coazione nell'ENAC (cui pure le norme istitutive attribuiscono in astratto poteri sanzionatori) a distanza di quattro anni dall'entrata in vigore del decreto di recepimento della direttiva europea 96/67/CE sulla liberalizzazione dell'handling, la separazione contabile non è ancora stata effettuata dai gestori aeroportuali. Ricordiamo, se ve ne fosse bisogno, che a distanza di quasi due anni dalla delibera CIPE del 4 agosto 2000 sulla rielaborazione dei corrispettivi aeroportuali nei settori monopolizzati dal gestore, il sistema dei corrispettivi è ancora in alto mare quanto a garanzia di congruità con i costi.

Ciò che colpisce dunque non è tanto la mancanza di chiarezza nella normativa esistente, ma piuttosto la mancanza di corretta applicazione della normativa esistente da parte degli organi responsabili. Se cosi è, un mutamento strutturale della disciplina, che istituisca nuovi organi o sopprima quelli esistenti, ovvero modifichi sostanzialmente le competenze di quelli già operanti, non avrà altro effetto che di creare un periodo di stallo simile a quello verificatosi per l'ENAC dalla data della istituzione, nel 1997, alla data della operatività, nel 1999. Infatti, non è la modifica delle norme che le rende con certezza più efficaci, ma il grado di conformità ad esse dei comportamenti degli organi responsabili e gli strumenti di coazione agli stessi affidati per rendere detti comportamenti conformi.

2. La tutela dell'ambiente

In merito alla miglior tutela dell'ambiente compatibile con la promozione dell'economia nazionale, deve dirsi che si tratta di materia anch'essa disciplinata dalla normativa ICAO (annesso 16 alla Convenzione di Chicago, che fissa le norme per la certificazione degli aerei nelle varie categorie) e che la più recente normativa comunitaria - la Direttiva 2002/30/CE - lascia in via di principio all'iniziativa degli Stati membri, pur fissando alcuni inderogabili principi di base.

In linea di massima, la direttiva impone di adottare tutte le misure preventive necessarie a ridurre od eliminare i danni all'ambiente. Queste misure possono andare dalla redazione di piani regolatori dei dintorni aeroportuali idonei a precludere gli insediamenti abitativi in aree limitrofe agli aeroporti, ivi comprese quelle di probabile espansione futura, all'abbandono della pratica delle sanatorie edilizie indifferenziate, all'adozione di procedure di decollo ed atterraggio mirate al contenimento dell'inquinamento acustico, alla progressiva eliminazione degli aerei più rumorosi. Gli aerei del capitolo II sono fuori uso nel territorio comunitario dall'aprile 2002. La direttiva indica ora come "marginalmente conformi" gli aerei del capitolo III che presentino una differenza fra rumore certificato e rumore autorizzato non superiore a 5 EPNdB (Effective Perceived Noise in decibels) e che sembra coincidano con gli aerei riclassificati come categoria III grazie all'applicazione di dispositivi antirumore. Di questi aerei "marginalmente conformi" la Direttiva non preclude agli Stati membri la limitazione di movimenti fino alla riduzione al 20% del volato. Un limite alla introduzione di restrizioni operative è costituito, peraltro, dall'obbligo posto dalla direttiva agli Stati membri di comunicare preventivamente (sei mesi o un anno prima a seconda dell'importanza delle restrizioni) alla Commissione ed agli altri Stati membri le restrizioni che intendono introdurre, insieme alla loro giustificazione oggettiva.

Dal momento che l'Italia è stata testimone di ricorrenti tentativi del Governo o del Parlamento, fortunatamente abortiti, di limitare l'attività notturna degli aeroporti anche in relazione a quei voli - quali i cargo con derrate alimentari deperibili o con spedizioni urgenti di posta o componentistica industriale, spedizioni, queste ultime, che hanno segnato una rivoluzione della logistica - preordinati per loro essenza a consegne a destinazione nelle prime ore del giorno, sembra porsi la necessità di definire, nell'ambito delle riforma dell'aviazione civile, un principio che salvaguardi da qualsiasi restrizione queste tipologie di voli. Infatti, qualsiasi restrizione sia loro imposta ha come effetto la perdita o la consistente riduzione per il nostro Paese di quelle attività d'impresa cui i voli in questione sono strumentali, con conseguente perdita economica e, ciò che è ancora più grave, perdita di migliaia di posti di lavoro sia nelle imprese direttamente coinvolte, sia nell'indotto.
Parlo di possibile parziale perdita perché il flusso di traffico precluso agli aeroporti potrebbe essere parzialmente deviato sulle autostrade, con le conseguenze sulla nostra già intasata rete stradale che ognuno può immaginare e con un inquinamento ambientale di ben maggiore gravità.

3. L'efficienza operativa.

Ho allegato al testo di questo mio breve intervento i dati di flusso di traffico dei maggiori aeroporti europei rilevati nel corso degli anni da varie fonti fra il 1992 ed il 2001. Ne risulta, come si nota facilmente dando un'occhiata al grafico che ne ho tratto, come l'aeroporto di Londra Heathrow abbia raggiunto oltre sessanta milioni di passeggeri/anno, Francoforte oltre quarantotto, Parigi Charles de Gaulle quarantotto, Amsterdam trentanove e mezzo, mentre il sistema milanese retto da SEA ha raggiunto meno di ventisei milioni e quello romano di Fiumicino venticinque e mezzo. Il che non sembra spiegabile con ragioni di collocazione geografica, perché la nostra posizione al centro del Mediterraneo è elettiva per tutti gli scambi intercontinentali, ma piuttosto con la scarsa capacità espansiva delle nostro gestioni.

A fronte di un tasso di crescita nel periodo 1992-2001 del 121 % del flusso di traffico di Amsterdam, si rileva a contrasto un tasso di crescita del 34 % a Fiumicino. Solo il sistema milanese è cresciuto in modo paragonabile agli altri aeroporti europei, ossia del 110 %, ma ciò grazie principalmente ai finanziamenti comunitari e statali di Malpensa 2000. Se ne conclude che sia in valore assoluto che in tasso di crescita gli aeroporti italiani perdono un terreno irrecuperabile nei confronti degli altri aeroporti europei che sono i loro concorrenti come hub intercontinentali.

Di chi la responsabilità? E' evidente, di una politica del trasporto aereo che penalizza il motore dell'espansione, che sono i Vettori, gravandoli di costi incongrui, ma, soprattutto, di una politica delle gestioni aeroportuali strettamente legata alla provvista di mezzi finanziari dallo Stato, priva dei connotati dell'imprenditorialità, che sono l'analisi di mercato, la progettazione coerente con l'analisi e l'investimento che ne consegue.

Tra pochi anni, gli aeroporti italiani raggiungeranno la saturazione. La progettazione e realizzazione di nuove piste richiede un decennio. Chi sta progettando per il futuro nel nostro Paese, assumendosi tutto il rischio imprenditoriale connesso? Le gestioni aeroportuali sembrano diventate l'oggetto più che altro di speculazioni finanziarie.

Il mercato dell'handling deve essere finalmente liberalizzato. I corrispettivi aeroportuali finalmente commisurati ai costi. Le gestioni strettamente monitorate per garantire ai vettori l'efficienza dei servizi e la corretta programmazione delle necessarie espansioni. Solo in questo modo sarà possibile il recupero di flussi di traffico che sono di importanza essenziale per l'economia italiana. Altrimenti, il «nanismo» che i miei grafici mettono in evidenza non farà che accentuarsi in futuro.

Roma, 7 giugno 2002