Dal numero 27 di AIR PRESS dell8 luglio 2002

Quella del direttore d’aeroporto
Una figura che merita di essere accuratamente esaminata
Evitare il mantenimento di funzioni essenzialmente gestionali, ma potenziare i suoi poteri di polizia, di vigilanza e di coordinamento

GUIDO RINALDI BACCELLI
Ordinario di diritto della navigazione all’Università di Napoli Federico II

L’esigenza di reprimere e soprattutto prevenire gli attentati contro la sicurezza dell’aviazione civile si intreccia con quella della riforma del sistema dell’aviazione civile in Italia, attualmente oggetto di ampio dibattito in sede politica e scientifica (cfr. i convegni e gli interventi pubblicati su AIR PRESS in questi ultimi mesi, compreso quello del Consiglio di Stato dell’11 giugno scorso, Fasc. 24/02, pag. 890). Come ho già sottolineato ad AIR PRESS, in Italia, ancora prima delle convenzioni internazionali di Tokio del 4 settembre 1963 (convenzione relativa ai reati ed altri atti compiuti a bordo dell’aeromobile), dell’Aja del 16 dicembre 1970 (convenzione per reprimere il reato di cattura illecita dell’aeromobile), di Montreal del 23 settembre 1971 (convenzione per la repressione degli atti illeciti contro la sicurezza dell’aviazione civile), di Montreal del 24 febbraio 1988 (protocollo concernente gli atti illeciti compiuti negli aeroporti), il codice penale del 1931, integrato dal codice della navigazione del 1942, conteneva gli strumenti per perseguire penalmente i responsabili degli attentati sia a bordo dell’aeromobile sia sul territorio dello Stato, indipendentemente dal luogo in cui il delitto fosse stato commesso.

In effetti:

a) il comandante dell’aeromobile è ufficiale di polizia giudiziaria e può procedere all’arresto del responsabile a bordo, indipendentemente dal luogo in cui l’aeromobile si trovi.

b) il codice penale italiano del 1931, a differenza del codice penale francese e del codice Zanardelli del 1887 che prevedono il principio della territorialità della giurisdizione (nel senso che è perseguibile solo il reato commesso sul territorio dello Stato) stabilisce il principio della universalità della giurisdizione. In base a tale principio il reato è perseguibile sul territorio dello Stato, anche se commesso all’estero a danno di stranieri, se il responsabile si trova sul territorio dello Stato e la pena edittale non è inferiore a cinque anni.

c) gli articoli 422 e seguenti del codice penale prevedono nell’ambito dei delitti contro l’incolumità pubblica, oltre alle fattispecie del disastro ferroviario o del naufragio, anche quella del disastro aviatorio. Come ho ripetutamente rilevato da oltre un decennio e come autorevolmente confermato dalla dott.ssa Celestina Gravina, sostituto procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Milano, in occasione del convegno di Modena del 29 giugno, il codice penale del 1931 contiene una grave lacuna in materia di disastro aviatorio. Mentre infatti sia per il disastro ferroviario che per il naufragio sono puniti sia i reati colposi di danno che i reati colposi di pericolo, per il disastro aviatorio non è punibile chi colposamente mette in pericolo la sicurezza se il danno non si verifica.

d) l’ordinamento italiano prevede, anche in questo caso, a differenza di quello francese, l’obbligatorietà dell’esercizio dell’azione penale, con la conseguenza che, come previsto dalle convenzioni dell’Aja e di Montreal del 1971 e del 1988, in base ad una proposta formulata dall’Italia ed appoggiata dai venticinque paesi del gruppo occidentale in occasione della conferenza diplomatica dell’Aja, se lo Stato non estrada il responsabile nei confronti di uno Stato avente tale diritto in base alle convenzioni stesse perché, ad esempio, l’estradizione è vietata dalla Costituzione configurandosi nella fattispecie concreta un reato politico, lo Stato è tenuto a trasmettere il caso alle autorità competenti per l’esercizio dell’azione penale che in questo caso devono promuovere l’azione stessa trattandosi di reati perseguibili d’ufficio.

Resta invece aperto il problema della prevenzione, drammaticamente riproposto dall’attentato dell’11 settembre 2001 contro le torri gemelle e il Pentagono. L’anello maggiormente nevralgico della catena è costituito proprio dall’aeroporto in occasione non solo dei controlli, ma degli interventi autoritativi (anche armati) che possono apparire necessari in occasione dell’imbarco e dello sbarco (l’attentato dei palestinesi il 28 dicembre 1985, del quale trovandomi a Fiumicino ho rischiato di rima nere vittima, ha costituito uno dei casi più clamorosi). In simili condizioni, la proposta di eliminare od indebolire la figura del direttore dell’aeroporto costituisce giustamente oggetto di ferma reazione da parte della generalità della comunità aeronautica.
Come recentemente rilevato dal generale Francesco Pugliese in occasione del Convegno dell’11 giugno al Consiglio di Stato sulla riforma dell’aviazione civile in Italia, non si può dubitare che l’aeroporto costituisca luogo di attrazione di pregnanti interessi pubblicistici che incentrano l’esercizio di poteri autoritativi da parte delle pubbliche amministrazioni che svolgono in tale ambito i loro compiti di istituto.
Sotto il profilo squisitamente internazionale, in base all’art. 28 della Convenzione di Chicago del 7 dicembre 1944, regolarmente resa esecutiva in Italia, lo Stato è direttamente responsabile nei confronti degli altri Stati parti della Convenzione dell’efficienza e della sicurezza degli aeroporti e dei servizi di controllo della circolazione aerea. Tale responsabilità è stata recentemente riaffermata con vigore dal consiglio dell’Organizzazione dell’aviazione civile internazionale (l’Icao), proprio a seguito dell’attuale tendenza verso le privatizzazioni degli aeroporti. La titolarità del capitale, infatti, non incide sulla responsabilità dei pubblici poteri che rimane integra, dovendo lo Stato intervenire in caso di carenze che compromettono l’efficienza e la sicurezza con gli strumenti che il proprio ordinamento mette a disposizione dell’autorità pubblica.

Non deve inoltre essere trascurato che, sempre in base all’art. 22 della Convenzione di Chicago, lo Stato si impegna ad adottare ogni misura per rendere più celere la navigazione aerea, secondo specifici obblighi stabiliti dall’Annesso 9 di tale Convenzione, mentre nell’Annesso 14 sono specificati gli obblighi relativi all’esercizio degli aerodromi. In sintesi, la pubblica autorità è chiamata a tutelare molteplici interessi pubblici che investono a titolo esemplificativo:

a) la sicurezza fiscale prevista dalla legge doganale su magazzini in porto franco, DPR 27 gennaio 1973 n. 43;

b) la prevenzione e la lotta al contrabbando, DPR 27 gennaio 1973 n. 43 oltre alle norme incriminatrici del codice penale;

c) la prevenzione e la lotta allo spaccio di droga la quale, a norma della specifica Convenzione delle Nazioni Unite, costituisce reato internazionale ed è compiutamente disciplinata in Italia, legge 22 dicembre 1975 n. 695;

d) la prevenzione e la lotta agli attentati contro la sicurezza dell’aviazione civile (contemplati dalla Convenzione dell’Aja del 7 dicembre 1970, dalla Convenzione di Montreal del 28 settembre 1971 e dal Protocollo di Montreal del 24 febbraio 1988, già ricordati.
La legge 10 maggio 1976 n. 342 ha poi disciplinato autonomamente nell’ordinamento interno la repressione dei delitti contro la sicurezza della navigazione aerea.
L’Annesso 17 alla Convenzione di Chicago, egualmente vincolante per l’Italia, prevede l’obbligo di adottare misure preventive negli aeroporti internazionali;

e) la prevenzione e la lotta contro gli attentati ai pubblici servizi di trasporto, sotto il profilo dell’affidabilità sicurezza ed efficienza, perseguiti dal codice penale e della navigazione e sanzionati civilmente dalla Convenzione di Varsavia e dal codice della navigazione che regola la responsabilità del vettore aereo per il trasporto di passeggeri, merci e posta (Convenzione di Varsavia del 12 ottobre 1929 emendata dal Protocollo dell’Aja del 28 settembre 1955, resi esecutivi nel nostro ordinamento interno con legge 19 maggio 1932 n. 841 e 3 dicembre 1962 n. 1832; artt. 941 e ss. del codice della Navigazione).

f) RD 18 giugno 1931 n. 773 Testo Unico delle leggi di pubblica sicurezza.

È questo il motivo per il quale il codice della navigazione del 1942 ha istituito la figura del direttore dell’aeroporto, munito di un ampio potere di polizia disciplinato dagli articoli 718 e seguenti del codice stesso. Se è vero che il modello aeroportuale previsto dal codice della navigazione di sessant’anni or sono, basato sulla gestione pubblicistica in forma burocratica, deve considerarsi largamente superato per quanto concerne i servizi aeroportuali, come anche devono ritenersi superati i controlli a tappeto imposti a carico del direttore dall’art. 801 del codice riconducendo realisticamente tali controlli nel complesso della sicurezza e dell’efficienza aeroportuale, deve ritenersi che i poteri di carattere autoritativo debbano rimanere integri. Tale esigenza è imposta non soltanto dal nostro sistema di diritto pubblico, che esclude la delega al privato di funzioni autoritative che incidano direttamente sulla libertà dei cittadini, ma anche dalla realtà concreta della vita aeroportuale dove il privato non avrebbe modo di espletare le funzioni stesse. Ne costituisce un chiaro esempio il decreto delegato 29 gennaio 1999 n. 85 che legittima alcuni controlli aeroportuali da parte di società di "security". Quando un addetto di tali servizi intenda provvedere all’esercizio di funzioni autoritative deve necessariamente rivolgersi alla pubblica autorità (Polizia di Stato, o all’Arma dei Carabinieri, o alla Guardia di Finanza, soggetti titolari delle funzioni stesse).

La figura del direttore dell’aeroporto non ha ricevuto dalla nostra dottrina la necessaria attenzione come invece avvenuto per quella del comandante dell’aeromobile nell’esercizio dei suoi poteri. Una ricostruzione unitaria di questa fondamentale figura che componga armonicamente in una visione complessiva la disciplina atomistica delle singole disposizioni collocate nelle varie parti del codice, ricostruzione quanto mai auspicabile da parte della dottrina italiana, dimostrerebbe chiaramente che, a differenza del comandante in cui si cumula la figura del preposto dell’armatore ed incaricato di pubbliche funzioni con il relativo e reciproco intersecarsi di poteri rappresentativi e di poteri pubblicistici, il direttore dell’aeroporto:

• sia nelle funzioni di vigilanza delle concessioni per utilizzazione dei beni demaniali (artt. 698699) che nelle funzioni inerenti all’ordinamento degli aerodromi (art. 705),
• sia nelle funzioni di polizia degli aerodromi (art. 718730) che nelle funzioni di polizia della navigazione (artt. 729, 801, 802, 806, 9807, 812, 818),
• sia nei poteri che esercita nelle inchieste sui sinistri (artt. 826, 830, 832) che nelle funzioni di stato civile (artt. 834837),
• sia nelle funzioni inerenti all’ordinamento dei servizi aerei (art. 787) che in quelli riguardanti la pubblicità relativa alla proprietà ed all’esercizio dell’aeromobile (artt. 866, 869, 874, 875),
• sia negli incombenti circa la esecuzione forzata (artt. 1581067) che negli incombenti processuali di polizia giudiziaria (art. 12351237),

agisce sempre e soltanto nell’esercizio di poteri pubblicistici che presuppongono una funzione amministrativa.

Particolari problemi si pongono all’interno degli aeroporti statali nella determinazione delle reciproche sfere di competenza tra il direttore dell’aeroporto e gli altri organi dello Stato che operano all’interno della circoscrizione e negli aeroporti privati per la definizione dei rapporti tra il predetto organo e le società di gestione aeroportuale. In ambedue i casi si tratta di definire il potere di polizia che al direttore compete quale capo della circoscrizione aeroportuale.
Nella prima ipotesi sembrerebbe doversi ritenere che il direttore esercita il potere di sovrintendenza nei confronti della Dogana, della Sanità e della Pubblica Sicurezza, per assicurare il migliore svolgimento del traffico aereo senza interferire nei compiti di istituto delle predette autorità.
Nella seconda ipotesi, i poteri del direttore dell’aeroporto trovano il loro limite in quelli gestionali conferiti dalle leggi speciali alle società concessionarie dell’aeroporto.

In conclusione, la figura del direttore dell’aeroporto merita di essere accuratamente esaminata per evitare da un lato il mantenimento di funzioni essenzialmente gestionali, che devono essere riservate al gestore dell’aeroporto stesso o ai terzi fornitori di servizi di assistenza a terra, e per potenziare dall’altro i suoi poteri di polizia e di vigilanza nonché di coordinamento nei confronti delle altre autorità che svolgono all’interno dell’aeroporto i loro compiti d’istituto.